Polityka przemysłowa i handlowa a wspieranie konkurencyjności w warunkach liberalizacji produkcji i handlu

Konkurencyjność a polityka handlowa

Wykorzystywanie środków i instrumentów polityki handlowej dla pobudzania wzrostu gospodarczego jest w decydującym stopniu (znacznie większym niż w przypadku polityki przemysłowej) uzależnione od czynników zewnętrznych. Można je podzielić na dwie wielkie grupy:

1. Tendencje występujące w światowych przepływach dóbr i kapitału, z uwzględnieniem ich zmienności w czasie (wpływ koniunktury gospodarczej) oraz zróżnicowania regionalnego
2. Uwarunkowania instytucjonalne, w tym zwłaszcza związane z procesem naszej akcesji do UE oraz uczestnictwem w Światowej Organizacji Handlu.

Radykalne zmiany jaki nastąpiły w polskiej polityce handlowej w latach dziewięćdziesiątych w stosunkowo małym zakresie były związane z próbami systemowego kształtowania zasad i celów tej polityki w powiązaniu z podstawowymi politykami makroekonomicznymi i sektorowymi. W większym stopniu wynikały one z kompleksowej zmiany systemu gospodarczego, co w sferze handlu zagranicznego oznaczało wprowadzeniu wewnętrznej wymienialności waluty krajowej, stopniowej liberalizacji polityki kursowej i obrotu dewizami, oraz zniesieniu państwowego monopolu handlu zagranicznego. Znaczenie decydujące jednak dla ukształtowania się nowego instrumentarium polityki handlowej kraju miały jednak wskazane uwarunkowania zewnętrzne o charakterze instytucjonalnym, a w szczególności:

• Umowa Przejściowa a następnie Układ o Stowarzyszeniu między Polską a Wspólnotą Europejską;
• układy o stopniowym tworzeniu stref wolnego handlu z ETTA i CEFTA, wspomagane w przypadku niektórych krajów porozumieniami bilateralnymi;
• uczestnictwo Polski w długotrwałych rokowaniach Rundy Urugwajskiej GATT, podpisanie jej dokumentu końcowego (porozumienie w Marakeszu) oraz w konsekwencji uzyskanie statusu pełnoprawnego członka Światowej Organizacji Handlu.

Na powyższe uwarunkowania zwracam uwagę dlatego, że formułowanie postulatów odnośnie rozwoju polityki handlowej kraju w przyszłości musi być zawsze odnoszone do obserwowanych aktualnie i dających się przewidzieć tendencji rozwojowych międzynarodowej polityki handlowej. Wyznaczają one jak gdyby ramy „rozwiązań dopuszczalnych”, wynikających zarówno z prawno-międzynarodowych obligacji, jakie owe rozwiązania instytucjonalne implikują, jak i z praktyki działania poszczególnych krajów, w tym głównych partnerów handlowych naszego kraju, w zakresie stosowania różnych form i instrumentów polityki handlowej, a wspierania eksportu w szczególności.

Podkreślając znaczenie owych zewnętrznych uwarunkowań instytucjonalnych należy zwłaszcza zwrócić uwagę na następujący fakt. Z jednej strony w wyniku kolejnych rund GATT, a zwłaszcza Rundy Urugwajskiej i powstania WTO, występuje silna tendencja liberalizacyjna polegająca na ograniczaniu stosowania środków protekcji taryfowej i parataryfowej (zwłaszcza w odniesieniu do artykułów przemysłowych) oraz porządkowaniu (w ramach WTO) zasad stosowania różnych środków protekcji pozataryfowej (neoprotekcjonizmu). Z drugiej strony, w praktyce handlowej zaczęły się stopniowo pojawiać, zyskując z czasem również formalno-prawną aprobatę ze strony GATT-u a następnie WTO, liczne nowe, niekiedy bardzo finezyjne, środki protekcji pozataryfowej. Przykładem mogą być tutaj liczne bariery techniczne w handlu uzasadniane koniecznością ochrony środowiska czy spełnieniem wymogów dotyczących bezpieczeństwa użytkownika i jakości importowanych dóbr przetworzonych, a znajdujące wyraz w poddawaniu towarów importowanych specjalnej procedurze badań i certyfikacji . Innym przykładem mogą być wymagania dotyczące tzw. wkładu lokalnego towarów, bądź bilateralne i multilateralne porozumienia o dobrowolnym ograniczeniu eksportu. Trzeba być również w pełni świadomym, że rozwój pozataryfowych barier handlowych - zwłaszcza w odniesieniu do towarów rolno-spożywczych - jest też związany z powstawaniem i umacnianiem się regionalnych ugrupowań integracyjnych.

Podsumowując, pragnę zwrócić uwagę na bardzo ważny dla kształtowania polskiej polityki handlowej fakt, że we współczesnym handlu międzynarodowym dostrzegalna jest tendencja do swoistego zastępowania - w celu ochrony rodzimych producentów, konsumentów czy rynków - barier celnych i tradycyjnych środków protekcji pozataryfowej (np. kwoty importowe, kontyngenty taryfowe) innymi, bardziej finezyjnymi i często trudnymi do udowodnienia (jeśli ich stosowanie nie jest sprzeczne z ogólnie obowiązującymi zasadami i regułami WTO) instrumentami protekcji pozataryfowej. Są to przede wszystkim:

• ograniczenia techniczne wynikające z przepisów o standardach jakościowych i bezpieczeństwie użytkownika (konsumpcyjnego bądź produkcyjnego) dóbr;
• subsydia czy inne formy protekcji uzasadniane wymogami ochrony środowiska, w tym zwłaszcza mające służyć przeciwdziałaniu tzw. ekologicznemu dumpingowi, to znaczy powstawaniu przewagi konkurencyjnej krajów, w których stosowane są mniej rygorystyczne - w stosunku do krajów wysokorozwiniętych - standardy i inne formy regulacji w zakresie ochrony środowiska;
• subwencje (pod warunkiem, że są adresowane w sposób selektywny lub - mówiąc inaczej - że mają tzw. specyficzny charakter) wspierające rozwój regionów słabiej rozwiniętych oraz badań naukowych i prac wdrożeniowych (B+R) [4].

W tej sytuacji za ogólną, tym niemniej o strategicznym wręcz znaczeniu, rekomendację dla polityki handlowej państwa uznać należy konieczność stałego monitorowania i analizowania przez urzędy administracji państwowej oraz instytucje i jednostki badawczo - konsultingowe zajmujące się prowadzeniem polityki handlowej wszystkich praktyk i działań związanych ze zjawiskiem neoprotekcjonizmu w międzynarodowej polityce handlowej. Uwzględnianie tych zjawisk w procesie kształtowania trade policy mix jest niezbędne, aby w stopniu możliwie największym można było neutralizować negatywne ich skutki dla polskiego handlu zagranicznego i całej gospodarki. Ułatwia to zresztą wymóg notyfikacji tego rodzaju działań ochronnych przez państwa je stosujące w Sekretariacie Światowej Organizacji Handlu.

Kształtowanie uzasadnionej dynamiką procesów restrukturyzacji oraz ograniczeniami międzynarodowymi o charakterze instytucjonalnym (WTO, UE, OECD, porozumienia sektorowe) trade policy mix

W kształtowaniu instrumentów polityki handlowej państwa znaczenie podstawowe ma zawsze wybór i zakres stosowania środków ochronnych w handlu, a w tym zwłaszcza rodzaj i intensywność stosowania instrumentów protekcji taryfowej (lub parataryfowej) i pozataryfowej (instrumentów neoprotekcjonistycznych). Na przedstawionym powyżej tle głównych uwarunkowań tej polityki można sformułować pewne ogólne rekomendacje dotyczące wzrostu konkurencyjności polskich przedsiębiorstw i wyrobów na rynkach międzynarodowych. W warunkach znacznego już otwarcia polskiego rynku wewnętrznego, ipso facto dotyczą one również rynków krajowych.

Zakres i możliwości stosowania instrumentów protekcji taryfowej (parataryfowej) i pozataryfowej

Zapoczątkowane w roku 1992, czyli po wejściu w życie postanowień Układu Przejściowego z Unią Europejską w sprawie utworzenia strefy wolnego handlu artykułami przemysłowymi z tym ugrupowaniem, zmniejszanie stopnia protekcji taryfowej (celnej) jest procesem nieodwracalnym. Wynika to przede wszystkim z e wspomnianych już zewnętrznych uwarunkowań instytucjonalnych, które doprowadziły do:

• w odniesieniu do krajów członkowskich WTO, obniżenia w latach 1995-2000 o 36% ceł w przypadku artykułów rolnych (po wcześniejszym ich wzroście w niektórych przypadkach wynikającym z taryfikacji obciążeń pozataryfowych) i o 38% w stosunku do artykułów przemysłowych;
• w odniesieniu do krajów Unii Europejskiej i EFTA, zniesienia ceł na zdecydowaną większość wyroby przemysłowych do końca 1998 roku, w przypadku zaś krajów CEFTA do końca 1996.

Powoduje to, że w odniesieniu do partnerów handlowych Polski których udział łączny w eksporcie i imporcie artykułów przemysłowych znacznie przekracza 80%, możliwości prowadzenia aktywnej polityki w zakresie klasycznego, czyli opartego na cłach, protekcjonizmu taryfowego, są niezwykle ograniczone. W tym jednak zakresie, w jakim jest to możliwe, czyli przede wszystkim w odniesieniu do Rosji i krajów WPN, a także krajów rozwijających się, przy stosowaniu instrumentów protekcji celnej, należy kierować się następującą generalną „filozofią:: zmniejszaniu nominalnej czy efektywnej protekcji celnej winno towarzyszyć prowadzenie przez Centrum Gospodarcze systemowej i konsekwentnej polityki, której głównym celem powinno być wykorzystywanie (lecz nie nadużywanie!) dostępnych i z prawno-międzynarodowego punktu widzenia dopuszczalnych środków protekcjonizmu taryfowego dla stymulowania rozwoju "eksportowo-zorientowanych" branż i gałęzi przemysłu przetwórczego, a także ogólnej restrukturyzacji ekonomicznej i technologicznej polskiej gospodarki. W związku z powyższym, środki klasycznego (celnego czy paracelnego) protekcjonizmu handlowego powinny być stosowane z umiarem, tak aby nie prowadziło to do osłabienia mechanizmów proefektywnosciowej adaptacji gospodarki polskiej do warunków działania na otwartym rynku międzynarodowym. Nie znajduje natomiast uzasadnienia kierowanie się przy stosowaniu protekcji celnej - wyłącznie czy w stopniu dominującym – potrzebami fiskalnymi, to znaczy względem na tworzone przez cła dochody budżetowe.

Nie oznacza to oczywiście, że te dochody mogą być lekceważone. Wręcz przeciwnie, niezbędne jest wzmacnianie logistyczno-techniczne służb celnych i granicznych, tak aby należne dochody celne (i pochodne; na przykład akcyza od towarów importowanych) były efektywnie realizowane.

W kontekście powyżej sformułowanego ogólnego podejścia do stosowania protekcji celnej, za pilne i ważne można uznać następujące działania:

1. Wypracowania jednoznacznych (i służących realizacji wyżej wskazanych celów) kryteriów różnicowania stawek celnych;
2. Prowadzenie systematycznych badań, łącznie z szacowaniem stopnia nominalnej i efektywnej protekcji celnej, nad wpływem taryf celnych i instrumentów pozacelnych (np. kontyngentu bezcłowego przywozu) na mechanizm alokacyjny gospodarki jako całości i poszczególnych branż/gałęzi, jak również na koszty utrzymania gospodarstw domowych. Nie można się ograniczać do badania jedynie skutków fiskalnych ceł;
3. Dopóki istnieje bardzo wielu kontyngentów celnych (będących podstawowym instrumentem protekcjonizmu parataryfowego), określonych ilościowo bądź wartościowo, niezbędne jest stosowanie jasnych zasad ich przyznawania, jak również monitorowanie efektów ich wykorzystania . Zasady te winny służyć przede wszystkim wykorzystaniu tego instrumentu protekcji taryfowej dla obniżania kosztów importu inwestycyjnego i zaopatrzeniowego, co wtórnie sprzyjałoby poprawie międzynarodowej konkurencyjności polskich produktów .
4. W dłuższym okresie, powinno się maksymalnie ograniczać liczbę stosowanych w imporcie kontyngentów – zarówno ilościowych, jak i wartościowych. Wynika to po pierwsze stąd, że kontyngenty celne prowadzą często do opartego na kryteriach uznaniowych uprzywilejowania podmiotów handlowych z nich korzystających - jako pośrednicy bądź bezpośredni nabywcy dóbr objętych ilościowymi bądź wartościowymi zwolnieniami celnymi.

Po drugie, nierzadkie są też przypadki, iż kontyngenty celne są nadużywane w tym sensie, że importowane w ich ramach dobra są wykorzystywane do zgoła innych celów, niż te którymi uzasadniono wprowadzenie kontyngentów.

Po trzecie, stosowanie tego instrumentu protekcji handlowej może być związane z naciskami typu politycznego i społecznego.

Zakres i możliwości stosowania instrumentów protekcji pozataryfowej

Biorąc pod uwagę wskazane w części wstępnej tego punktu tendencję do dywersyfikowania i stosowania zupełnie nowych instrumentów środków protekcji pozataryfowej w praktyce handlowej wielu krajów, w tym większości krajów wysokorozwiniętych, konieczność ich uwzględniania w trade policy mix nie może być – generalnie rzecz biorąc – kwestionowana. Problem polega na tym, aby wykorzystywanie narzędzi neoprotekcjonizmu było podporządkowane pewnym zasadom i celom, których realizacja sprzyja restrukturyzacji gospodarki, umacnianiu jej konkurencyjności międzynarodowej i trwałemu oraz zrównoważonemu wzrostowi gospodarczemu. Uzasadnia to, jak się wydaje, potrzebę następującego ogólnego podejścia w polityce handlowej państwa do neoprotekcjonizmu:

1. W Polsce potrzebny jest protekcjonizm pozacelny, pod warunkiem wszakże że ma on charakter ofensywny czy promocyjny. Rozumiem przez to, że jest on wykorzystywany dla wspierania rozwoju rodzimej produkcji i eksportu, nie zaś dla biernej ochrony rynku wewnętrznego. Innymi słowy, w stosowaniu tej formy protekcjonizmu zawsze należy poszukiwać równowagi między funkcją ochronną a funkcją polegającą na stymulowaniu pożądanych przemian strukturalnych w gospodarce;
2. Nadmierne stosowanie środków protekcji pozataryfowej (odnosi się to w całej rozciągłości także do barier celnych) może skutkować utrwalaniem zacofania strukturalnego, czyli tzw. pułapką protekcjonizmu;
3. Stosowanie praktyk neoprotekcjonistycznych wymaga gruntownego rozpoznania czy antycypowania ich wielorakich skutków. Stosowanie środków protekcji pozataryfowej jest rzeczywiście niezbędne tylko wówczas, gdy w warunkach ich stosowania przez partnerów handlowych Polski służy ono wyrównywaniu różnic w konkurencyjności oferowanych towarów;
4. W sytuacji gdy istnieje możliwość stosowania zróżnicowanych środków protekcji pozataryfowej, w tym także wynikających z umów Polski o wolnym handlu z Unią Europejską i innymi ugrupowaniami integracyjnymi oraz z postanowień WTO, niezbędne jest opracowanie dokumentu traktującego o wszystkich, dozwolonych z prawno-międzynarodowego punktu widzenia, środkach ochronnych w handlu oraz ujednolicającego ich wykładnię;
5. Podobnie jak w przypadku barier celnych, stosowanie praktyk neoprotekcjonistycznych powinno być oparte na kryteriach, których spełnianie służy łączeniu realizacji bieżących celów polityki handlowej, w tym zwłaszcza poprawy poprawa bilansu handlowego i rachunku obrotów bieżących, z celami wynikającymi z polityki przemysłowej, rolniczej, ochrony środowiska czy innych polityk sektorowych. Istnieją tu jednak, co potwierdza dotychczasowa praktyka, możliwości groźnych nadużyć, wynikających z sektorowych i branżowych nacisków na ochronę krajowych producentów przed wzmożoną konkurencją zagraniczną. Dlatego też potrzebne jest w tym względzie podejście systemowe, polegające na tym, że stosowanie środków neoprotekcjonistycznych w handlu jest na tyle uzasadnione, na ile służy ono wzmacnianiu bądź uzyskiwaniu długookresowej (trwałej) przewagi konkurencyjnej na rynkach międzynarodowych przez polskich producentów (zwłaszcza dóbr wysoko przetworzonych).
6. Podobnie jak kraje wysokorozwinięte, Polska nie może zrezygnować ze stosowania takich środków protekcji pozacelnej, które maja na celu bezpośrednią ochronę krajowych użytkowników importowanych dóbr konsumpcyjnych i produkcyjnych - standardy jakości, bezpieczeństwa itp. - oraz szeroko rozumianą ochronę środowiska przyrodniczego - ekologiczne standardy produktowe, technologiczne, opakowaniowe itp. Wykorzystywanie tego typu technicznych srodków protekcjonizmu pozataryfowego znajduje jednak uzasadnienie tylko wówczas, gdy nie mają one charakteru dyskryminacyjnego, czyli że analogiczne regulacje dotyczą również producentów krajowych.

  1 | 2 | 3 | 4